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“城中村”改造存在的主要问题与原因分析

    作者:公共网络    [ 2012-4-28 8:20:56 ]

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代写论文

   1 参与性与农民角色转换问题
    黄岛区位于胶州湾西岸,海湾天然屏障使黄岛区相对闭塞。即使在跨海大桥建成后,通往市区的交通通道十分有限。一般而言,将相对闭塞、落后的农村通过“城中村“改造而变成相对先进、繁荣、开放城市的一部分并不是一件容易的事情。农民到市民的角色转化也需要经历一个长期、复杂的过程。将村民变市民,也绝不仅仅是单纯地改变称呼、转换身份的问题,而是从一种农业(或农村)生产生活方式城市生产生活方式的转变。从黄岛区城中村改造过程来看,要使村民真正变成市民,还有不小的困难。一是在整个生活生产方式的转变,即由习惯的乡村生产生活到城市生产生活的适应性转变。在转变生存理念与生活习惯方面,有许多工作要做,要有足够的时间来适应这种转变,接受一种新的生产生活方式和新的文化;在这种转变过程中还必须采用有效的措施来保证农民在改造后生活水平不仅不倒退,而是比以前更好。尤其是后者,直接关系到 “城中村”居民参与村庄改造的积极性。调查发现,多数居民参与城中村改造的主动性积极性更多是与利益期望有关,同时也与城中村改造过程中民主决策以及利益平衡机制有关。当然,只有在村民的思想观念、生产方式、生活方式乃至生活习惯都发生了质的飞跃,村民才可能真正变成市民,才能由关心一家一户的小家庭到关心社区建设与发展。
2 城中村集体土地征用与住房拆迁安置问题
    根据调查,大多数的“城中村”拥有数量不等的集体土地,这些土地原来就是村民赖以生存的生产资料和生活资料。“城中村”的改造基本上是政府根据公共利益的需要和为城市的扩展而征用土地所带来的新任务,由于土地资源和集体土地产权属性,必然带来集体土地征用与补偿的问题。农村的集体土地的产权是以行政村为单位的,集体土地是全体村民平等享有的的权益,而村委会是村民的自治组织,可以代表全体村民作为具体的土地权利的行使主体。尽管“城中村地理位置”特殊“,但其集体土地利用结构相似,是由农业耕地、宅基地、村公共用地和乡镇企业经济组织用地几个部分构成。随着城市化的发展,“城中村”的集体土地的价值因其用途的改变,骤然攀升,使得“城中村”的集体土地的征用和处置显得十分敏感和复杂。
    在国家相关法律中,“城中村”的集体土地属于农民集体所有。《宪法》第十条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”还规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 所以我国一直实行二元土地产权制度,国家拥有国有土地产权,村民集体拥有集体土地产权。集体土地产权始终处于从属地位。在“城中村”改造的过程中,集体土地的征用与补偿是“城中村”改造的主要问题。一方面,“城中村”村民所拥有的集体土地,村民们只享有使用权和收益权,而不具有转让权,其所有权也是不稳定的。村民拥有的集体土地在公共利益的名义下,随时可能被国家征用。另一方面,集体土地的征用和国有土地的出让可以最大限度地实现土地的市场价值,而“城中村”的集体土地不能转让更不可能直接实现市场价值,无形中集体土地的产权受到了国有土地产权的侵占,进而使“城中村”的村民及集体的利益受到损害。特别是国家征用的补偿价格与国家出让土地的价格悬殊颇大,其间的价格差却不为村民所享有,这与“城中村”改造需要投入大量的资
金形成明显的矛盾后,导致“城中村”自身改造资金缺乏,步履为艰。
    “城中村”的村民由于历史原因和相关法律的规定,在农村集体土地中可以拥有自己的宅基地,并且在宅基地上建造了自己的住房。由于城市建设的需要,“城中村”的集体土地包括村民的宅基地以及在宅基地上的村民自住房被拆迁时必然产生拆迁补偿的法与理矛盾。
    目前,我们国家至今没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级法律,仅是一个国务院在 1991 年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(后于 2001 年 11 月 1 日起),《城市房屋拆迁管理条例》新版出台,旧版本即废止,2007 年 10 月 1 日国务院又中止了 2001 年以来适用的《城市房屋拆迁管理条例》,至今尚未出台新的政策)。因此“城中村”的集体土地上的房屋拆迁活动,是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》,无论在理论上还是实践中都存在着争议,因为适用的法律不同,补偿标准也就不同,当事人的权利与义务也就不同。

      毫无疑问,“城中村”的集体土地的被征用是公共利益的需要,村民应该服从城市建设和发展的大局,但是,被拆迁的村民的合法利益是否应该得到保护,在多大程度上获得相应的补偿,由于国家征用的价格与国家出让的价格的不一致,导致村民的安置和补偿大大低于村民付出的代价,因此在“城中村”的改造中,村民原有住房的拆迁成为“城中村”改造的老大难问题,再加上有些村民利用“城中村”改造的时机,为了牟取更多的经济利益,私自搭建违章建筑,扩大住房面积,使得“城中村”改造更加困难。如果承认违法建筑的产权,也就鼓励了违法行为,引发新的抢建风;不承认产权,考虑到法律依据不足以及违法行为的普遍性,对已经存在的违法建筑难以强令拆除,导致“城中村”的改造无所适从。另外,部分地区因已规划控制,不批准村民建房,导致群众住房困难,而又迟迟不见改造行动,群众对拆迁往往具有强烈抵触情绪,同样这也该区城中村快速改造的障碍的根本所在。

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