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健全农民工公共服务供给体系的路径探析

    作者:    [ 2015-10-25 16:20:50 ]

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   农民工公共服务供给体系建设涉及方方面面,必须统筹考虑,协调推进。这就需要以农民工需求为出发点,从转变服务理念入手,着力完善农民工公共服务相关制度安排,创新供给机制与方式,提高自我服务能力,建立健全农民工公共服务供给体系,从而使农民工及其家属在经济上、社会上、政治上和心理上全面融入城市,真正实现“人的城镇化”。 
(一)转变公共服务理念 
农民工作为推动我国经济快速发展的重要力量,政府在为其提供公共服务,使广大农民工享有同等的基本公共服务等方面担负着不可推卸的责任。建立健全农民工公共服务体系,首先需要政府树立“同城待遇”理念,将“农民工满意”纳入政府考核指标体系中;将农民工管理寓于服务中,不断创新农民工公共服务供给。
1、树立“同城待遇”服务理念
“同城待遇是指农民工在劳动权利、人格尊严、生存保障、发展教育权等方面与城里原住市民享受同等无差别的待遇。”应当看到,农民工城市适应和城市融合是历史趋势,也是一个长期的历史任务。要实现农民工公共服务的有效供给,首先必须转变服务理念,不能再将农民工比作“洪水猛兽”,进行区别对待。政府应同等地将“新市民”视为服务对象,凸显出农民工在城市中的主人翁地位,尊重农民工劳动权益及人格尊严,保障农民工的基本生存与发展,以平等的公民意识待之。对弱势群体的关注与扶持是公共服务价值取向的题中之意,公共服务质量与水平的提高不能以牺牲这部分人的利益为代价。同为公民,农民工享有与市民同等公共服务资源的权利应当得到保障。为农民工提供公共服务,保障其“同城待遇”,是缓解社会矛盾的必要手段,是解决民生问题的重要内容。政府应当突破“市民”范畴的事实局限性,尽可能地将农民工纳入公共服务体系中,为其提供公平、公正、高效的公共服务。
“同城待遇”理念要求政府不仅从感情上认同农民工应有的社会地位,同时要求政府重新审视农民工公共服务需求,保障其在城市的生存与发展。
2、确立“寓管理于服务”基本思想
随着农民工公共服务多元化需求的提出,地方政府应当转变原有的对农民工遭遇不平等对待、对侵权现象视而不见、对合理要求不予理睬以及防范甚于服务的“本地化风”,确立“寓管理于服务”的基本思想。政府应突破原有的与农民工之间管制与被管制的界限,转变为公平地为农民工及其家属提供各种公共服务,重新确立服务与者与被服务者的地位。“寓管理于服务”的基本思想是建设面向所有劳动者和居民的服务型政府的内在要求,是解决好民生问题的前提和基础。
一方面,政府必须革除带有传统体制烙印的管理弊端,坚持以民为本,实现由权力管制型向服务管理型转变,努力提高农民工管理水平与服务质量。政府应当充分认识到农民工与其他城市居民一样,既是生产要素,同时也是生活主体、消费主体。随着市民化的推进,农民工无论在生理、物质方面的需要,还是精神、文化方面的需要,都必然迅速膨胀。因此政府必须将农民工管理与服务纳入规划中,在政策过程中体现农民工的利益与意志,营造良好的公共服务环境。另一方面,对农民工的管理应突破户籍管理,以地域为管理边界,尊重外来人口的人格,降低农民工的歧视感,不能将暂住证(居住证)管理视为农民工管理工作的全部,也不能将农民工划归为农村政府服务对象,人为地将管理与服务割裂开来,造成管理内容的狭
隘与公共服务的分隔。
(二)制度安排推进农民工公共服务供给 
制度安排是一种社会规范和社会资本,是农民工公共服务体系的“血肉”,在限制官僚主义倾向及个人偏见,保障政府行为在预定轨道内运行等方面起着重要作用。制度安排为公共服务供给提供了平台与保障。要解决农民工快速增长的公共服
务需求与公共服务供给不足这一矛盾,必须坚持以人为本,全面综合考虑农民工市民化进程以及在这一过程中所需的公共服务。通过健全农民工公共服务相关制度安排,使农民工公共服务供给有层次地推进,进而以制度力保障公共服务的有效供给。
1、改革现行户籍制度
户籍制度改革是实现农民工享受与市民同等的公共资源与公共服务的重要手段。2012 年 2 月国务院办公厅发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出,探索建立城乡统一的户口登记制度。2013 年 12 月,城镇化工作会议提出,以差别化的落户政策来有序推进农村转移人口市民化。这为新时期推进户籍制度改,破解城乡二元户籍制度困局提供了依据。尽管户籍制度的松动或废除可能为农民工迅速融入城市打开通道,但完全取消户籍限制仅是一种设想,目前尚不具备完全放开的条件。能够进城落户是多数农民工的企盼,但若以放弃农村宅基地、承包地等附加条件来实施,势必阻碍农民工向市民转化的步伐。事实上,农民工所期望的并不是“一纸户口”,而是户籍背后的公共资源及公共服务。因此,户籍制度改革不是简单地对其采取保留或取消的问题,应循序渐进、区别对待,还农民工同等的国民待遇。
笔者认为,户籍制度改革过程中,分阶段、分地区地进行探索是必要的,综合考虑地区综合承载力、居住时间、特殊贡献及个人能力等因素,坚持农民工自愿原则,对地级市及以下中小城市和小城镇,省会城市、直辖市等大城市应区别对待,循序推进。如重庆市城乡统筹下的户籍改革,深圳、上海等城市实行的“积分入户”改革等。应注意的是,户籍制度改革还需从国家层面,分阶段、采取统一措施来逐步推进,考虑与其他公共服务相关制度改革相配套。解决好农民工向市民转化的户籍问题,逐渐消除城乡间的隔阂、弱化城市户口的附加利益,对农民工基本公共服务享有意义重大。
2、创新劳动就业与城镇住房制度
完善农民工就业制度,将农民工纳入城镇住房制度,是改善农民工生存状况,实现安居乐业的基本制度安排。就业对农民工实现向城镇转移意义非同一般。农民工能否进城以及能否留得住取决于是否有较为适合的就业岗位。平等的就业制度是农民实现进城的基本前提,需重视对农民工获得公平的就业机会与培训机会、获得平等的劳动报酬权利的保护。第一,按照平等就业原则,取消歧视性的就业政策,建立城乡统一的劳动力市场,将农民工就业问题纳入地方政府公共就业服务范围,并实现输入地与输出地服务对接;成立职业介绍机构,建立网络同步平台,便于农民工获取就业信息。第二,整合市场力量,加强对中介组织的监管力度,积极将符合规定的中介组织进入公共就业市场,加强农民工就业服务。第三,加大农民工就业培训投入,建立以市场需求及农民工个体需求为导向的多层次培训体系,提供与实践、就业相关联的培训项目。
改革城镇住房制度,尽快将农民工纳入城镇住房保障制度中,以降低农民工生活成本。一是改革现行住房保障属地管理原则,将农民工住房问题纳入地区住房保障规划统筹考虑,扩大公共租赁房建设面积,增加保障性住房的供给数量,将已落户的农民工纳入廉租房援助范围。二是合理规划用地,保障农民工集体住房的建设用地。三是采取“集中住宿—集中管理—集中服务”模式,消除农民工居住间边缘化问题,改善农民工住房环境。四是进一步放宽购房限制,通过降低首付付款比例、延长还款期等优惠政策,提高农民工购房(经适房、限价房等)能力。五是鼓励企业为工作稳定的农民工缴纳住房公积金,并纳入国家统筹范围,扩大农民工购房可用资本。
3、完善农民工社会保障制度
社会保障是农民工公共服务供给的有利切入点,是农民工实现向市民转化的核心。要消除农民工社会保障方面上“摁下葫芦浮起瓢”现象的发生,必须从制度上入手,尽快将农民工纳入现行社会保障体系中。我国已进入社会风险扩张期,庞大的农民工群体可能由于城市生活风险缺乏分担而陷入贫困,危机自身生存与社会发展。完善普惠型的农民工社会保障制度,科学选择农民工社会保障项目,逐步实现城乡并轨,意义非凡。
一是要科学选择农民工社会保障项目。主要包括与农民工生存与发展密切相关的工伤、医疗、失业、养老四大基本保障项目。首先应将与健康、安全相关的工伤保险作为突破口,优先保障工伤保险对农民工的全覆盖。工伤保险是一种风险分散机制,具有成本低、不累积、无需转接等特点,因而可操作性强,易实现。从目前农民工社会保险参与情况来看,工伤保险参保率是最高的,但仍需进一步强化农民工及企业的参保意识,实现全覆盖,从而减轻农民工遭遇工伤时的负担。其次,分类分层健全农民工医疗保险制度。对于城镇就业稳定、有一定工作年限且有定居打算的农民工,在尊重农民工意愿、降低医疗保险缴费基数的基础上,尽快纳入城镇职工医疗保险制度中;对于流动性较强、没有定居的长远打算的农民工,应当建立过渡性互助医疗保障制度,通过全国联网的医疗保险卡等方式,实现个人医疗账户可转移,注意农民工城市就医报销比例的设置,推进“新医保”与“城医保”的制衔接。最后,多策并举建立农民工失业保险制度。将农民工纳入城镇失业保险制度中,政府及其他社会团体为面临失业及生存困境的农民工提供各种形式的临时援助。对于一些经济水平较高的地区,应将城市低保覆盖范围扩大到符合条件的失业农民工。
二是加快“新农保”与“城居保”的并轨落实。2013 年,我国已有 15 个省份
建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。2014 年,从国家层面提出“新农保”与“城居保”合并,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度,对人口自由流动,社会安全感与凝聚力的增强具有重要意义。要加快并轨落实,还需要完善城乡居民参保、个人登记、个人档案等信息管理系统建设,建立完善养老金待遇调整机制,推行全国统一的社会保障卡等措施来积极推动。这对于解决农民工未就业家属的社会参保问题具有重要意义。同时,应当引导农民工参加城镇职工基本养老保险,强化企业为农民工缴费的责任,提高这一群体的保障水平。

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