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上海“老浦西”和“新浦东”的建设启示

    作者:    [ 2017-03-17 11:12:10 ]

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老浦东”和“新浦西”代表了上海城市两个区域发展的先后顺序,以及以黄浦江为界的不同地理位置,主要体现两个区域不同发展道路。新疆目前正在加大城镇化的进程,上海“老浦西”和“新浦东”的发展经验值得我们借鉴。 (1)城市集约发展的“老浦西”道路 1945 年“老浦西”中心区土地面积仅有 87 平方公里,平均每年扩张不超过 1 平方公里在 1950 年时该区人口达到 414.12 万人,建成区人口密度达到 4.78 万人/平方公里,吸纳就业人员 186.5 万人,单位面积就业人口为 21519 人/平方公里,如表 6-1 及表 6-2所示。“老浦西”得益于租界开创的市场导向型城市制度,该制度并被当时华界政府借鉴,章程和制度主要有《土地章程》、地税、中外人口流动制度及房捐制度。《土地章程》界定了土地产权制度的基础,城市建设需要土地是由农民根据市场行情自愿供给。租界由于规定华人和洋人不能混合居住,人口密度很低,像现在的“空城”和“鬼城”,“小刀会起义”华人大量融入租界,华洋分居的规定在英国政府的干预下被废止。 从此,华界和租界都可以自由出入,很多外来务工的难民、贫苦农民和灾民进入华界和 租界,外来人口构成了“老浦西”总人口的 85%。在土地的私有制下,土地和房捐收入 占租界财政收入的 60%,成为城市房地产增值收益再分配合理机制的重要组成部分,成 为城市基础设施建设的主要资金来源。 “老浦西”城市化的基础是以市场为导向,土地、资本、人口等要素以价格为杠杆 自由流动,按照市场需求进行供给,对人口具有强大的吸引力,有效发挥了人口的聚集 作用,也就实现了老上海的辉煌。“老浦西”城市化中吸纳大量外来人口,其模式为城 市人口密集、土地集约利用的代表,符合城镇化的真谛。 (2)城市粗放型发展的“新浦东”道路 “新浦东”为政府主导的大规模的土地和资本的投入,其发展得益于现行的户籍制度、土地管理制度和土地财政框架,浦东新区基础设施在 2007 年底累计投资达到 1883亿元,而土地出让面积累计达到 72 平方公里,耕地面积减少 151.7 平方公里,相当于耕地总面积的 65%。2008 年“新浦东”建成面积快速扩张,从 2000 年的 101 平方公里,到 2005 年的 170 平方公里,2008 年更是达到惊人的 228 平方公里,呈现非常快的扩展速度。在 1997 年到 2007 年的 10 年间,扩张面积每年都超过 15 平方公里,达到了当年“老浦西”的半个租界。 不过“新浦东”户籍制度以及高企的房价却非常排斥外来人口进城定居,这导致“新浦东”吸收外地人口能力极低,不仅建成区单位面积吸收就业人口及人口密度远低于“老浦西”,而且吸纳就业人口的能力及人口密度都呈现出持续下降趋势,对人口的吸引能力越来越弱。常驻人口中外来人口所占比例仅有 30%左右,实现定居的外来人口也多不是农民。 (3)“老浦西”和“新浦东”的发展比较 “老浦西”市场主导型的城市化道路对外来人口具有很强的吸纳能力,尤其是对外来农村人口吸纳能力较强,非常符合我国人多地少、农村人口庞大的国情。“老浦西”的模式尊重社会的多样性和经济发展的阶段性,是一种循序渐进的发展模式,对外来人口特别是外来贫困人口具有高度的包容性。同时,要素根据市场价格自由流动和自由组合,能够将符合我国国情的资本、技术、劳动力及土地等要素自由进行有效的配置。“老浦西”模式为经济内生增长的模式,该城镇化模式也是一种可持续的模式。“新浦东”是政府主导下的城镇化模式,该模式不能有效吸收外来人口尤其是农村外来贫困人口,因此,也就不能有效降低农村人口在总人口中的比重。经过多年的发展可以看出,在投入巨大土地资源和巨额资金后,“新浦东”的人口密度仍然较低,楼房空置率依然很高,难以吸收外来人口,服务业发展也十分缓慢,在城市发展中形成恶性循环。相比“老浦西”的大量吸纳外来人口及繁荣的服务业,“新浦东”缺乏内生的发展活力,城市的聚集效应不能得到充分发挥。 总之,人口密集型的“老浦西”模式是一条具有可复制的市场导向型城市化道路,与土地资本密集型的“新浦东”经验相比,更符合新疆区情,城市的聚集效应也更能发挥。在我国现行的制度和政策下,土地要素和农村人口的自由流动受制度障碍影响较大。

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