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行政不作为诉讼的立法不足分析

    作者:行政不作为诉讼的立法不足分析    [ 2017-04-06 15:48:48 ]

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根据我国《行政诉讼法》第十一条的规定,行政不作为诉讼的受案范围包括:认 符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复;请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复;认为行政机关没有依法发给抚恤金;兜底条款,认为行政机关侵犯其他人身权、财产权。在《若干问题解释》第二十二条中进一步明确:复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。关于上述行政不作为受案范围的规定,在理解适用过程中应注意以下几个问题:首先,许可证、执照是行政机关应相对人的申请,赋予其从事某种职业,进行某种活动,实施某种行为的权利能力或者法律资格的凭证,许可证与执照没有实质的区别,理论上执照应当包括在许可证之内。 其次,抚恤金主要是指根据法律法规的规定,由国家发给因公牺牲、病故或伤残的军人、家工作人员,参战民兵,因抢险救灾被追为烈士的公民等家属或本人的生活上和精神上的抚慰专项费用。再次,从《若干问题解释》第一条的规定来看,其对《行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项的理解采用了广义解释。因此,对于不发准生证、不办理户口登记、没有发放最低生活费等行为都应 理解包括行政不作为诉讼的受案范围。从以上对我国行政不作为诉讼的受案范围的梳 理来看,我国行政不作为诉讼受案范围比较狭窄,其不足主要表现以下两个方面: 一是行政不作为诉讼救济的行为类型少,主要表现为没有将抽象行政不作为纳入 受案范围。如 2004 年 11 月 21 日发生的包头空难,其中一位遇难者的家属因赔偿不 合理,以民航总局存在抽象行政不作为提起的诉讼。该案件缘起 1996 年的《民航法》 规定,国内航空运输承运入的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定,报国务 院批准公布执行,但该法实施后近 10 年的时间里民航总局根本未制定新的赔偿规定, 在这 10 年中,我国城镇职工平均工资增长近 5 倍,民航行业的效益额也增加了近 6 倍,法律规定了民航总局制定规章的义务,民航总局却没有依法制定具体规定。遇难 者家属请求法院判令中国民航总局履行相应的立法义务,从一个侧面体现了将抽象行 政不作为纳入行政诉讼受案范围的现实需要。随着社会的发展,行政立法的触角延伸 到社会生活的方方面面,直接关系到公众利益的有效实现,因此需要行政立法主体积 极地履行宪法和法律赋予的行政立法职责,如果行政立法主体消极懈怠,就会给公众 的合法权益造成损害,进而对社会正义和法律的尊严构成威胁。因此,有必要扩大行 政不作为诉讼的受案范围,将抽象行政不作为纳入其中,这是司法监督行政主体行使 职权的表现,也是我国法治建设的需要。 二是行政不作为诉讼保护的权利类型少,主要局限于人身权和财产权。正如笔者在前文中对行政不作为诉讼的产生原因中所论述的内容,公民权利内容由自由权向社会权的发展是行政不作为诉讼产生的重要原因。因此,行政不作为诉讼也应反作用成为保护公民社会权的重要途径。关于公民社会权的具体内容,各国有所不同,但是,社会权不仅仅包括人身权和财产权是显而易见的。虽然我国在行政不作为诉讼的司法实践中,对公民受教育权、工作权等社会权的保护有所突破,如以主管教育机构为被告而提起的受教育权行政诉讼,再如以高校为被告关于颁发毕业证书的受教育权但是,《行政诉讼法》中限于人身权、财产权的规定仍然给各类社会权的保护带来一定的障碍。2009 年 4 月,我国颁布的《中国人权行动计划》第一章就规定了经济、社会和文化权利,其中又包括工作权、基本生活水准权、社会保障权、健康权、文化权及环境权等。同时规定了我国人权行动计划的总体目标是“国家将采取积极有效的措施,切实保障全体社会成员的经济、社会和文化权利。” 笔者认为,将行政诉讼的权益保护类型从人身权、财产权扩大到其他社会权利类型,不仅是完善行政诉讼的需要,也是人权保护的客观要求。

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